Hva er tittelen på avhandlingen ?
Tittelen er «Motsegn – Kommunalt sjølvstyre og statleg styring. Juss og politikk.»
Kan du kort gjengi hva den handler om ?
Tema for avhandlinga er motsegnsystemet i plan- og bygningslova. Det overordna målet mitt har vore å klargjere kva vern det kommunale sjølvstyret har i dette systemet.
Det som skjer når ei motsegn («innsigelse» etter pbl. § 5-4) blir fremja, er at avgjerdsmakt blir flytta frå kommune til stat. Denne maktoverføringa gjer at forholdet mellom omsynet til kommunalt sjølvstyre og behovet for statleg kontroll lett blir sett på spissen. Både i samband med konkrete saker, og i debattar om systemet i heilskap, er omsynet til det kommunale sjølvstyret tema. Og verken politikarar eller juristar synast å vere einige om i kva situasjonar motsegnsorgana og departementet har plikt – eller rett – til å vektlegge det kommunale sjølvstyret når motsegner blir fremja og avgjorde. Set jussen klare rammer for dette – eller er det i hovudsak berre spørsmål om politikk? Det ville eg finne ut av!
Kan du kort forklare litt nærmere hva en motsegn er ?
Plan- og bygningslova legg i utgangspunktet kompetansen til å vedta kommuneplanar og reguleringsplanar til kommunestyret. Når planforslaget er ute til høyring og offentleg ettersyn, har likevel statlege og regionale organ som er «berørt» av forslaget etter pbl. § 5-4 første ledd ansvar for å kome med motsegn («innsigelse») dersom forslaget reiser spørsmål som er av nasjonal eller vesentleg regional betydning. I fjerde ledd er det vidare presisert at ein kan fremje motsegn dersom forslaget er i strid med lova, forskrifter, statlege planretningsliner, statleg eller regional planføresegn og overordna planar. Konsekvensen av at det blir fremja motsegn, er at kommunen mister retten til å eigengodkjenne planen. Det skal etter lova gjennomførast mekling, og dersom den ikkje fører fram, blir kompetansen til å gjere endeleg planvedtak flytta over til Kommunal- og distriktsdepartementet. Slik blir avgjerdskompetansen flytta frå kommune til stat.
Så spennende – hva er hovedfunnene dine ?
Eg vil nok framheve som eit hovudfunn at regelverket om motsegn må forståast slik at alle motsegner, og vedtak om å omgjere planar basert på motsegner, skal vere nødvendige og forholdsmessige inngrep i det kommunale sjølvstyret. Dette baserer eg på ei tolking av plan- og bygningslova i seg sjølv, men også med støtte i dei overordna rammene vi finn for det kommunale sjølvstyret i kommunelova § 2-2 og Grunnlova § 49 andre ledd. Etter mitt syn er det feil når nokon hevdar at omsynet til det kommunale sjølvstyret ikkje er rettsleg relevant i vurderinga av om ei motsegn skal fremjast eller ein plan skal gjerast om.
Ei viktig side av dette funnet er samtidig at nokre forhold som grunngir motsegn vil vere av ein slik karakter at det ikkje er rom for ei konkret vurdering av proporsjonaliteten: Dersom planen til dømes vil vere ulovleg – på grunn av innhaldsmanglar eller saksbehandlingsfeil – vil det automatisk vere både nødvendig og proporsjonalt å fremje motsegn. I slike tilfelle meiner eg også at motsegnsorgana kan ha ei plikt til å fremje motsegn. I avhandlinga ser eg mellom anna nærare på korleis motsegnsorgana og departementet sin vurderingsfridom varierer, og kva variablar som avgjer kor stor vurderingsfridomen er.
Kan du nevne et eksempel der motsegnsorganene ikke har rettslig grunnlag til å komme med motsegn f eks pga det kommunale selvstyret?
Plan- og bygningslova stiller som omtalt opp vilkår for motsegnsretten, og i hovudsak er det desse vilkåra, saman med grunngjevingskravet i § 5-4 siste ledd, som skal ivareta omsynet til det kommunale sjølvstyret: Motsegna må grunngjevast i vedtekne nasjonale eller regionale mål, rammer og retningsliner. Det betyr at dersom motsegnsorganet ikkje kan vise til at planforslaget er i strid med konkrete retningsliner eller reglar, så har dei ikkje rettsleg grunnlag for å fremje motsegn. Det som ikkje er omfatta av nasjonale eller regionale mål, rammer eller retningsliner, kan heller ikkje vere grunnlag for motsegn. Men sjølv om planen råkar ei interesse som er omtalt til dømes i eit rundskriv, så skal motsegnsorgana også gjere ei konkret vurdering i kvart enkelt tilfelle av om det er nødvendig å fremje motsegn i akkurat dette tilfellet. Om den konkrete vurderinga manglar, så er verken det materielle vilkåret for motsegn eller det spesielle grunngjevingskravet i pbl. § 5-4 siste ledd oppfylt, og då er motsegna heller ikkje lovleg.
Hvordan kan en prøve om motsegnsorganene holder seg innenfor sine rammer ?
Lova sitt system er at det er departementet som skal ta stilling til om motsegna skal føre fram eller ikkje. Men departementet kan ikkje ta motsegna til følgje og endre planen dersom det ikkje var rettsleg grunnlag for motsegna. Spørsmålet om motsegna er innanfor rammene er såleis ein del av det departementet må vurdere. Fram til 2018 var det ikkje mogleg for kommunane å få overprøvd departementet sitt vedtak, sjølv om dei kunne meine at motsegna eller vedtaket var i strid med lova. Men i 2018 fekk kommunane søksmålsrett i motsegnsaker, og dei kan no etter pbl. § 5-7 gå til søksmål både om motsegner, undervegs i prosessen, og om departementet sitt endelege vedtak.
Domstolane kan prøve om motsegna, eller vedtaket, er gyldig. Det betyr at dei prøver avgjerda på same måte som dei prøver alminnelege forvaltningsvedtak; det er spørsmål om rettsbruken, faktumbruken og saksbehandlinga dei kan prøve – men dei kan ikkje overprøve vurderingar som ligg til motsegnsorgana og departementet sitt frie skjønn.
Søksmålsretten i pbl. § 5-7 ligg berre til den aktuelle kommunen, og gir derfor ikkje private høve til å gå til sak.
Saker om motsegn kjem også stundom inn for Sivilombodsmannen, men då etter klage frå private partar. Også Sivilombodsmannen kan vurdere om motsegnsorganet har halde seg innanfor regelverket, men vil berre kunne komme med ein uttale, og ikkje kjenne motsegna eller vedtaket ugyldig slik domstolane kan.
Hva vil konsekvensen være om motsegnsorganene ikke holder seg innenfor de rettslige rammene? Dvs både unnlater der de skulle kommet med motsegn og der de fremmer motsegn der de ikke har rettslig grunnlag?
Dersom motsegnsorganet «søv i timen», eller av andre grunnar let vere å kome med motsegn der dei skulle ha gjort det, går motsegnsretten tapt. Kommunen kan då eigengodkjenne planen. Men systemet har likevel ein «tryggleiksventil» gjennom departementet sin kompetanse (etter pbl. § 11-16 tredje ledd og § 12-13 tredje ledd) til å oppheve og omgjere planar på eige initiativ. Dette er ein kompetanse som er lite brukt, men kan vere aktuell dersom eit motsegnsorgan overser ein plan der viktige nasjonale interesser blir sette til side.
Dersom motsegnsorganet fremjar ei motsegn som ikkje er i tråd med lova, har for det første statsforvaltaren høve til å gjere noko med dette gjennom samordninga av statlege motsegner. Statsforvaltaren kan etter gjeldande instruks avskjere motsegner som ikkje er grunngjevne i nasjonale og vesentlege regionale omsyn. Men statsforvaltaren samordnar berre statlege motsegner – så fylkeskommunen sine motsegner vil falle utanfor.
Om saka går til departementet, vil det vere departementet sitt ansvar å ikkje ta til følgje motsegner som det ikkje er rettsleg grunnlag for.
